农村税费改革在减轻农民负担方面的效果是不容质疑的 ，然而，大家现在担忧或诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响，尤其是由此致使的乡镇财政的拮据，必然最后会干扰农村基层政权的正常运行。很多人因此觉得，假如不可以从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题，乡镇政府将不能不第三向农民“伸手”，如此一来，农村税费改革就无法避免要走历史的老路，就像唐代杨炎的两税制改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的一条鞭法和清初雍正的摊丁入亩一样，初时“向来丛弊为之一清”，时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败 。非常显然，这类担忧和忧虑，还是就事论事地局限于农村税费改革的本身，对它所产生的影响及其连带效应缺少足够明确、全方位和深远的认识。事实上，农村税费改革不单是分配关系的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的范围，对乡村政治、社会的进步乃至国家与乡村社会的关系的构建都有直接或间接的影响用途。
本文试图从农村税费改革对乡镇财政的影响开始切入，就农村税费改革对乡村政治、社会的进步的影响用途，做一初步探讨，以期引起大家的注意。
1、乡镇财政的规范化
客观而言，农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收入支出和管理。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自集资金三部分组成 ，“国家预算内部分，包含上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市买卖税、牲畜买卖税、汽车用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包含上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，与一些根据国家规定征收的公用事业附加。自集资金部分，包含乡（镇）政府根据国家规定征收的自筹收入，但不能随便摊派” 。其收入分别纳入各自的支出范围。
过去的乱筹资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自集资金部分，特别是自集资金一块更是很难控制。迄今为止，哪个也没办法对自集资金和预算外收入进行比较全方位的统计，甚至其中有很多收入根本就没进入乡镇财政收入的帐户。因为它的非规范性，一些研究者将乡镇财政的自集资金收入称之为“非合法收入”、“规范外收入”或“非规范收入”，有些则将它与预算外收入一块称作“非预算收入”（off-budget revenue） 。从少数个案剖析来看，樊纲觉得，1994年，“非规范收入”平均等于地方预算内收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。依据谭秋成的研究，预算外收入和自集资金占乡镇财政收入的比重是渐渐递增的，1986年还只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年则上升到35.42%。
通常来讲，纯农业区域的乡镇“非规范性收入”（和预算外收入）所占比重相对较少（30%左右），其来源主如果乡镇统筹、行政事业性收费、筹资等收入，基本上是从农民头上直接征收的；而乡镇企业比较发达的区域及市郊乡镇的“非规范性收入”所占比重则畸高（一般都在60%以上，甚至达到90%以上），是这种乡镇财政收入的“大头”，其来源主如果乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这也从一个侧面反映了为何农民负担问题突出表目前国内中西部农村区域，由于这类区域基本上以农业收入为主，以农业税收为主体的预算内收入根本没办法保持乡镇政府的正常运转，乡镇政府就不能不在非预算部分“动脑筋”，但因为在非农范围缺少征收空间，其非预算收入惟有从农民头上征收之一途了。伴随职员和机构的增加、各种达标升级活动的拓展和政绩（面子）工程的建设，乡镇公共开支逐年增长，农民负担也便随之累年加重，乡村干群冲突愈演愈烈。在这样的情况之下，因情势所迫，就不能不进行农村的税费改革。
农村税费改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理。这一规范设计有哪些好处主要有三点：一是方便征收，二是遏止农民的税外负担，三是进一步规范了乡镇财政的收入支出及其管理。比如：安徽规定“农村税费改革后增加的农业税、农业特产税收入，全部作为乡镇固定收入”，同时“将乡镇职能机构的支出和社会事业进步支出列入乡镇预算支出（国家明文规定上划的除外），缘由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵练习与乡级道路建设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围”。如此一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自集资金部分。其中，乡镇财政的收入范围调整为：乡镇范围内组织征收的增值税（1/4留存乡镇财政）、地方工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出范围包含：乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业进步支出，行政管理费支出，社会保障和社会福利支出，公共设施维护建设支出和其他支出等 。
农村税费改革将来，乡镇财政的常规收入事实上是由如此三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包含地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。以下是笔者调查的三个乡镇的财政收入结构（表1），它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致情况：
表1 2001年安徽三个乡镇财政收入结构状况（万元）
S镇 G乡 T镇
1、财政税收 44.6 103.9 33.6
其中：农业税及特产税 39.8 100.3 21.0
2、地税收入 52.6 20.0 144.9
3、国税收入 37.0（其中3/4上交） 20.0（其中3/4上交） 36.6（其中3/4上交）
注：S镇是农业型山区镇，人均土地只有0.4亩；G乡是农业型畈区乡，人均土地约1亩；T镇地处旅游区，虽然人均土地不足0.4亩，但其旅游服务业较为发达，镇财政收入的支柱是地方工商税收。
资料来源：2002年4月24日、5月16-18日田野调查
在乡镇财政收入支出规范化的同时，乡镇的收入支出结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收入支出的疏漏的同时，也给乡镇财政套上“紧箍圈”，乡镇财政的增收空间很有限，特别是农业型乡镇，基本上没任何合法性增收渠道可言――有的乡镇在农村税费改革中为了使财政收入不留太大缺口，又不可以冒违背政策之险将农业税率调到上限7%以上，只得在农业税应税土地面积和常产上做文章（个别山区乡镇常产居然调到700公斤以上），即使这样亦是很有限的――仅农业税而言，一旦根据新的税率调整将来，几乎是千篇一律的了。而地税和国税收入，在短期内也不可能有太大的变动。农村税费改革将来，乡镇财政将面临巨大的收入支出平衡重压。
2、乡镇财政缺口：个案剖析
农村税费改革将来（2000年），安徽农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包含改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）降低11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育筹资5.26，全省乡村两级政策内降低财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每一个乡镇降低收入75.46万元（可参考表2）。
表2 S镇农村税费改革前后收入政策性增减原因对比状况（万元）
改革前（1997年） 改革后（2000年） 政策性增减收入
农业税 25.82 36.79 +10.97
乡镇统筹（含教育筹资） 49.03 ― -49.03
屠宰税 5.96 ― -5.96
合计 80.81 36.79 -44.02
注：S镇地处皖西南，在农村税费改革之前农民负担就相对较轻，因此政策性增减幅度低于全省平均水平。
虽然现在的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但，在税费改革之前，乡镇财政除去政策内的收入以外，还有政策外的收入（即“规范外收入”或“非规范收入”）。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不一样的区域是不同的，总体而言，安徽北部区域政策外收入较高，南部区域较低（从S镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来）。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽乡镇实质降低收入远远大于75.46万元。
乡镇财政在农村税费改革之前就难保收入支出平衡，其收入支出缺口主要依靠“非规范收入”（规范外收入）弥补。目前农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政必然留下较大的资金缺口。比如，改革之后，皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入343万元，地税和国税收入20万元，合计财政收入363万元，而支出职员薪资409万元，民政优抚30万元，计划生育23万元，工作经费40万元，至少需要360万元，收入支出相差132万元 。皖中定远县张桥镇改革前总收入307万元（其中政策性收入266万元），改革后只有162万元，降低收入145万元（其中政策内减收104万元），减幅达47.23%。2000年该镇财政收入支出缺口大约是30万元 。又如皖南的G乡，改革前（1998年）农业税和特产税收入65.3万元，乡统筹67.1万元，国税收入22万元，地税收入（含工商营业税、企业资源税、屠宰税和外出务工经商所得税等）59万元，实质可用财力为196.9万元，改革后（2001年）农业税99万元，农业特产税1.3万元，土地有偿收入2.5万元，企业管理费1万元，其他收入0.2万元，国税收入20万元，地税收入20万元，实质可用收入128.9万元，降低收入68万元，加上转移支付和结算等收入，2001年该乡实质财政赤字30万元。
另外，还有乡镇财政的负债问题。据安徽财政部门的调查，全省乡镇一级财政负债平均达300多万元。乡镇举债的绝大多数是前几年农村基础教育达标和进步乡镇企业引起的。尽管这类债务是在农村税费改革之前就已发生，并不是农村税费改革导致的，但，因为农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收入支出结构及其预算管理的规范化的刚性约束，这类改革前留下的乡镇债务问题就没消解的期望，原本失衡的乡镇财政，背负着这样沉重的债务重担，启能支撑多长时间？！
3、乡村公共品、农民负担与乡镇政权的合法性问题
农村税费改革的直接目的是减轻农民负担。这场改革的矛头好像主要对准乡镇政府，由于在普通人眼中，乡镇政府是加重农民负担的“罪魁祸首”，国家的政策一直是好的，假如乡镇政府严格按国家的政策行事，就没有所谓的农民负担问题。实质的情形好象也是这样，总是是乡镇政府在政策以外添列了不少农民负担的名目，并且是乡镇政府直接到农户家强行征收，由此导致的干群冲突也集中在乡镇一级，乡镇政府总是是农民上访、控告的主要对象。日益恶化的农民负担问题和渐渐升级的乡村干群冲突，不但影响了农村社会的稳定，而且还危及农村基层政权的合法性和国家的统治权威。
农村税费改革的深层目的，就是重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威。因而，从这个意义上来讲，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家在农村社会基层政网站权重建（state re-builpng）的一种尝试和努力（能否获得实质的成效，后文将继续讨论）。这种努力，主如果通过如此两个渠道达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担减少并控制（或固定）在某一可以同意的范围之内，农民因为获得实质的经济利益（便宜）对“国家”增进了信赖和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收入支出纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的薪资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“零户统管”。这类手段的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱筹资和乱摊派。
总而言之，乡镇政府成为众矢之的，不但农民对他愤懑，“国家”也不信赖他。甚至，在个别地方（如陕西 ）还撤销了乡镇财政，觉得乡镇财政是乡镇政府腐败的温床；不少学者也倡导虚化或撤销乡镇政权 。在他们觉得，撤销乡镇财政、虚化（或撤销）乡镇政权，不但可以从根本上治理农民负担问题（他们觉得农村税费改革只不过短期的治标之举），而且还可以渐臻理想的乡村自治之境。
固然，乡镇政府在农民负担问题上负有不可推卸的责任。但，假如进一步从财税体制、县乡政权的结构关系等规范层面进行剖析，实质的情形并不是这样，乡镇政府也有不能已的苦衷。
第一，从财政上而言，县乡之间一直是一种事实上的“财政承包体制” 。这种承包制因为“游戏规则”的拟定权学会在上级政府手中，下级政府一直处在被动、服从的不平等地位，因此，它一直是有益于上级政府，以保证上级政府收入支出为基本首要条件。其结果是“乡镇财政高比率的收入上解和返还补贴”，缺少财政自主权的乡镇政府在巨大的支出重压下，不能不在规范外“另辟蹊径”谋求资金收入。在乡镇企业比较发达的区域或地处城市郊区的乡镇，这类规范外收入可以从乡镇企业剩余或土地收益中获得；而在广大以农业收入为主的农村区域，乡镇的这类收入就只能在农民头上直接征收，如此就势必形成“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的现象。
1994年实行的“分税制”改革，又在某种程度上加剧了县乡之间财政承包体制的偏重倾向。鲍尔觉得：“中国的分税制财政体制，事实上是一个把国家流转类税收和对收益所征税收在中央、省和省以下地方政府之间推荐，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最后进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入推荐公式。” 尽管这种税制改革的初衷主如果调整和规范中央和地方的财政税收关系，扭转过去中央财政收入偏低的局面，加大中央政府的整体调控能力（包含对地方政府的控制能力） ，但，这种做法却被地方各级政府自上而下所广泛效仿，其结果势必是财力自下而上逐级向上集中。更糟糕的却是，分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上，没当令进行相应的政治分权改革（即在各级政府间合理划分财权和事权），以至最后形成财力日益向上集中，事权却逐级下移的局面。乡镇政府作为最基层的一级政府，所谓“上面千条线，下面一根针”，事无巨细最后都会落在乡镇政府身上。由此不难理解，为何到了90年代中后期农民负担问题愈演愈烈，乡村干群冲突几乎达到白热化的程度。
而且，这种偏重的财税体制是与县乡之间既存的政治结构、人事规范等耦合在一块的，从而在体制上进一步削弱了乡镇对县的谈判能力，以至上级政府可以凭着自己的优势地位和绝对的政治权力随便平调乡镇的财政资源。结果总是是乡镇超收不可以多得，减收却依旧维持较高的上缴基数不变。因为体制内的乡镇财政自主性（或独立性）阙如，紧急束缚了乡镇财政的正常建设和健康进步，迫使乡镇政府摆脱规范内财政的规范（和非规范）的束缚而另辟财源，从而勉励并加剧了他对规范外财政的倚赖，最后形成乡镇规范内财政与规范外财政畸轻畸重的异常结构关系。乡镇政府对规范外财政的倚赖，势必转化为农民负担问题。
但，也应当客观地看到，在农村税费改革之前，乡镇规范外财政在乡村公共品产出（public output）方面发挥着积极有哪些用途，甚至直接参与到乡村社会经济进步中去（如进步乡镇企业，调整农业产业结构等），具备鲜明的建设性特点（这一点不应忽略）。在乡村公共品的供给上，最突出的莫过于乡村中小学校的改造和乡村道路等基础设施的建设。一般地，乡村教育支出约占乡镇公共支出的50-70%。乡村教育不只对受教育者个人、家庭、社区有好处，而且对整个社会的进步都有裨益 。乡镇道路、水利工程等基础设施的建设也具备溢出效益，根据“哪个受益，哪个负担”的原则，这类公共品和准公共品（quasi-public good）生产投资应该按其实质的受益状况由中央和地方各级政府分别承担。然而，在过去这类投资几乎完全或绝大多数由乡镇政府承担。除此以外，乡镇政府还承担了很多本该由中央政府和上级政府承担的部分事务，如民兵练习、优抚、计划生育和部分农业生产支出等。民兵练习和优抚是为了增强国防，是全国性公共物品，而计划生育也是国家的根本国策，并不反映农民的偏好。 然而，实质的情形总是却是“上级政府请客，乡镇政府出钱”。诚如樊纲所言，“所谓‘非规范收入’，其实正是如此一种在旧的财政体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的状况下，大家自发地解决公共物品供给不足问题的一种处于‘草创’阶段的体制革新” 。
从整体上而言，之所以会形成这种现象，还与国内的“二元财政结构”不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品生产（和供给），甚至还将城市居民的个人福利（如住房、养老和失业等）囊括其内；但，对农村的公共品生产却较少投资，即使是是全国性的公共品，也由农民负担（除去直接的税费负担外，还有工农业商品“剪刀差”形成的间接负担），从而形成了不平等的城乡二元的财政结构 。在这种二元财政结构下，农村基层政府为了生产和供给乡村的公共品，就不能不在体制外探寻渠道。
如此一来，乡镇政府事实上处在进退维谷的两难境地：为了生产和供给乡村公共品，就不能不加重农民负担；假如不加重农民负担，就不可以生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需要。在两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，假如难以满足乡村人民基本的公共需要，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；其次，假如为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民同意的界限，乡镇政府的合法性同样会大优惠扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，因为他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。让人忧虑的是，到今天为止大家好像还没充分认识到这种合法性危机正在悄然到来；事实上，也很难预料这种合法性危机对于整个基层政治权威的冲击将会导致什么样的恶劣后果！
4、倚赖性、官僚化与乡村社会进步
农村税费改革另一个不为人知的后果，将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家（state）的倚赖性。
事实上，乡镇政府几乎一直都不是一级完备（或完全）的政权组织：一是条块分割的管理体制紧急削弱了乡镇政府的权能。诚如一些人所指出的那样，“乡镇政府名为一级政权，事实上是一个空架子，根本没办法领导和管理本地区内政治、经济、教育、科学、文化和社会各项事业，缺少应有些权威、效能和社会凝聚力。……通过（县级设在乡镇的）分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大多数政权化为乌有” 。二是自主性阙如的乡镇财政制约了乡镇政府的实质“作为”。如前所述，在偏重的财政承包体制中，乡镇财政事实上倚赖于县财政，它并不是责权统一的一级实体财政。而且，乡镇财政通常都是实行双重领导制，乡镇财政组织名义上是乡镇政府，但其人事权和主要业务则由县级财政部门学会。三是乡镇政府缺少应有些人事权和行政执法权。乡镇政府的人事考核、政绩评定、职务升迁等基本上学会在上级组织部门手中。而乡镇政府的行政执法权（如公安、司法、计划生育执法权等）大多也是直接或间接掌控在上级政府有关职能部门手中。通过这类体制性设计，使乡镇政府沦为县政府的附庸或事实上的派出机构。
农村税费改革则会进一步剥夺乡镇政府的自主性。在农村税费改革之前，乡镇政府因为存在规范外财政，至少具备体制外的部分自主性。乡镇规范外财政的存在及其扩张，事实上是乡镇政府自主性需要的一种异态反映。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的规范外财政，将乡镇财政纳入规范化和规范化管理之中，这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。
正如本文第一所讲解的，农村税费改革对乡镇财政的影响是双重的，一方面是乡镇财政的规范化，其次则是乡镇财政面临紧急的收入支出缺口和债务重压。在规范化财政的约束下，乡镇政府为了缓解自己的财政重压，就只能仰赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支持，从而加重了他对上级政府乃至国家的依靠性。乡镇政府对国家倚赖性的累积，将对整个乡村政治社会的进步产生深刻的影响，并致使一系列后果。
第一，乡镇政府将会进一步“官僚化”（bureaucratization）。“官僚化”是国家基层政权建设（state making）的一部分。近代以来，各种国家政权都试图在县以下设立各种正式和非正式的政权组织，加大对乡村社会的渗透和控制，但，其中不少尝试和努力都由于各种各样是什么原因而没获得预想的效果。即便在高度集权的人民公社体制中，乡镇政权也未完全达成“官僚化”，以至国家不能不通过诸如“三反”、“四清”等常常性政治运动来清除“异己”分子 ，确保国家意志在农村基层的顺畅贯彻。这种没任何政治自由和公民权的基层政治规范最后终于被历史所抛弃。随之而来的是，以村民自治为主要内容的乡村基层政治民主的扩大和进步。农村税费改革通过规范乡镇财政的预算管理，与国家对乡镇政府的转移支付规范的打造和加大，乡镇财政将被完全纳入国家财政预算管理体系之中，乡镇政府必然因此而整理到国家的政治体系之中，成为国家机器的一个组成“元件”。
可能有人会说：乡镇政府本身就是一级国家政权组织，理所当然是国家机器的一个组成部分。然而实质的情形却不尽然：第一，乡镇政府的干部绝大多数都出身农村，他们的父辈、亲人都是农民，其中还有不少干部是土生土长的，无论在情感上还是在实质的交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的关系，因而他们与其上的各级政府的“官僚”并不相同――他们总是会考虑农民的切身利益，或保留、或变通、或阻挠实行国家的某些政策、法令。更为要紧的是，乡镇政府与其上的任何政权组织都不同，他直接面对乡村人民而治。这种面对面（face to face）的治理形式，决定了乡镇政府需要摆脱衙门式的官僚作风（与正式而严格的等级规范），维持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府如此乡村基层组织的合法性权威，需要建构在乡村“权力的文化互联网”（culture nexus of power）之上。诚如杜赞奇所言，“在组织结构方面，文化互联网是地方社会中获得权威和其他利益的源泉，也正是在文化互联网中，各种政治原因相互角逐，领导体系得以形成”。乡村文化互联网“不仅仅是角逐权力的场合，也不仅仅是接近各种资本的工具，它还是正统和权威产生、表现及再生的发源地” 。正是基于这类缘由，乡镇政府最好是国家意志和民意的结合物。他既是国家设在乡村社会最基层的政权组织机构，同时又是乡村社区治理的主体单位，代表乡村人民进行自我治理。这就需要他需要具备肯定的自主性。
农村税费改革将来，伴随乡镇政府自主性的不断丧失，对上级政府（和国家）的倚赖性积累，乡镇政府将极大概完全纳入国家的官僚体系之中，其结果将不难想象：一是“国家”对乡村社会的挤压，势必阻遏乡村社会自治式民主的进一步扩张和进步。二是国家与基层民众之间缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可防止的矛盾或冲突将会处于“短兵相接”的状况之中。一旦发生这样的情况，就比较很难解决彼此的矛盾或冲突。然而，此前的乡镇政府却在肯定意义上饰演着介于国家与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可替代有哪些用途（也正由于这样，乡镇政府有时就成为一种必要的“牺牲品”――基层民众将他们的不满撒在乡镇政府的头上，而国家则可以置身事外，处于一种超然的地位上）。三是增加国家的统治本钱。农村税费改革切除去乡镇的规范外财政，国家就需要加强对乡镇政府的转移支付力度 ，加重国家在农村基层的统治本钱。然而，国家的财政能力毕竟有限，假如国家的转移支付弥补不了乡镇财政的缺口和从根本上解决乡村债务，乡镇财政就不能不第三在体制外寻求收入来源，这样一来，农村税费改革就会功亏一篑，而不幸让人言中，重蹈历史上历次税费改革之覆辙。或者，国家以正式的税收形式进一步提高对乡村社会的汲取能力，以此来保障乡镇政权的运行。不论是前者还是后者，都将对乡村社会进步导致不言自明的负面影响。
5、余论及改革建议
每项改革都会产生一些积极有哪些用途，同时也会产生一些负面的影响，农村税费改革亦不例外，而且很多负面影响并不是农村税费改革本身所致，而是因为有关的配套改革没准时跟上导致的。非常显然，单纯的农村税费改革非常难获得效果。在进行农村税费改革的同时，还需要进行乡镇公共财政改革、乡镇自治式政治改革和政府间的分权式体制改革。
（一）乡镇公共财政改革，就是要消除县乡之间偏重的财政承包体制，将乡镇财政建设成为一级自主性公共财政，使乡镇财政真的担负起本社区内公共品生产、服务的职能。然而，现在的乡镇财政却承担了很多本应由上级政府和国家负责的事务，结果致使乡镇财政支出不断增长，乡村人民必需的公共品和公共服务得不到满足，农民负担加重，乡镇机构大肆膨胀等一系列问题。假如各级政府都能自觉担负起是自己相应层次的公共品生产和服务的职能，一些非必须的乡镇机构、组织（过去有不少乡镇机构、组织是上级政府及其职能部门基于自己利益需要而设立的）也可随之撤销，乡镇政府就会因此降低很多的（外部）财政支出。
另外，还需要保证乡镇财政有比较稳定的收入来源。从安徽农村税费改革来看，农业四税非常难满足乡镇财政的基本公共开支需要。市场化改革以来，农村社会也出现了较大的贫富差距，国家可以因时开征所得税、财产税和遗产税等调节性税收，将乡镇范围内的这类税收全部作为乡镇的财政收入。或者，增加国税收入的乡镇分成比重。同时，还要打造和完善转移支付规范，支持地方进行公共建设。
（二）要想消除县乡之间偏重的财政承包体制，打造乡镇自主性公共财政，就需要同步进行乡镇自治式政治改革。乡镇自治式改革，并非撤销乡镇政权，实行完全的“乡镇自治”。而是打造和扩大有效的乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力。假如不可以打造有效的民主参与机制，乡镇财政就容易偏离乡村公共品生产和服务的职能，而成为少数人腐败的温床。“要使乡镇财政提供的服务满足辖区内农民的需要，就需要在农村进行民主规范建设，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制，使乡镇政府受社区农民约束，实行农民的意愿”，诚如有学者所剖析的，乡镇财政之所以偏离公共财政职能，其重要原因是“乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意愿为主，社区农民缺少显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，缺少参与公共事务决策的实质权利”。 而乡镇政府之所以会“听命”（服从、倚赖）于上级政府，是由于他们的权力直接源自上级而非乡村人民，因此，要想改变这种情况，就需要第一改变他的权力来源问题，即乡镇政府应该由乡镇人民直接授权打造。
（三）然而，要想使乡镇自治式改革真的得以进行，就需要当令进行政府间的分权式体制改革，即根据宪政的理念，合理划分各级政府之间的权力范围（及其限度），在上下级政府间打造规范化的民主合作式新型关系。